2015年《中华人民共和国立法法》修改后，赋予了设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法权。作为全省第一批被授予立法权的城市，如何在立法中体现地方特色，如何用立法引领全面深化改革，如何建立立法体制机制，全面提升地方立法质量，是我们推进法治政府建设面临的重大课题，考验着我市能否“接得住”、“用得好”立法权。

　　■市政府法制办主任　　杨安定

　　一、立法法修改后，对法治政府建设提出了新要求

　　2015年新修改的《中华人民共和国立法法》赋予了设区的市一定的立法权，与之相应的设区的市级人民政府可以行使制定政府规章，以及组织起草和提出地方性法规草案相应的立法权。如何用好用足这一权力，充分发挥立法的引领和推动作用，推动全面深化改革，是摆在设区的市一级政府面前的现实课题。

　　一是如何围绕改革、发展、稳定的大局和地方党委、政府的中心工作开展地方政府立法。换言之，即要解决立什么法的问题。地方政府开展立法工作必须要从当地经济社会发展实情出发，始终围绕服务于当地党委、政府中心工作这个根本，把党和政府关于解决那些迫在眉睫、非解决不可的现实问题的重大决策和方针政策,通过法定程序上升为地方性法规和政府规章,通过立法固化的这种形式解决突出问题和主要矛盾，实现社会治理法治化。

　　二是如何在地方政府立法中充分反映和解决经济社会发展突出问题和广大人民真正关切的事项。也就是说，要解决立法制度如何设计的问题。这就需要地方政府立法必须遵循立法的基本原则和基本规律，坚持开门立法、民主立法，充分听取社会各界的意见建议,把人民群众反映最多、最为关注、关系人民群众切身利益的问题集中起来，梳理形成问题清单，制定解决问题的措施清单，建立上位法依据清单，确保立法制度设计“有特色、可操作”，实现科学立法。

　　三是如何在政府立法中体现内容合法合理、程序正当的科学立法基本要求。即要解决如何立法的问题。一方面，政府立法应当科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，国家机关的权力与责任，没有法律法规的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。另一方面，必须要坚持程序法定、开门立法,调研座谈、公开征求意见、专家论证等规定动作必须严格落实到位，让不同层面、不同利益各方尽可能广泛地参与到立法之中,彰显实体正义与程序正义。

　　二、当前政府立法存在的突出问题

　　一是立法滞后于改革工作。地方立法多着眼于目前现实管理需要，对未来一段时期可能出现的新情况、新问题预测不够，前瞻性不足。全面深化改革更需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。

　　二是地方立法特色不突出，特点不鲜明。一方面项目选择视野不够开阔、来源渠道较窄、储备不足，往往局限于下发立法项目征求公告、部门申报、主要领导关切关注等；另一方面对立法权限把握不够精准，表现在省、市两级立法权限不明，地方性法规与政府规章界限切割不清，导致草拟的文本参差不齐、质量不高。

　　三是部门利益突出，公众参与度低。突出表现在起草和调研中，部门色彩浓，相互推诿扯皮、难以形成合力。社会参与立法的积极性不高，立法公开征求意见往往面临无人反馈的尴尬局面。

　　三、关于做好衡阳市政府立法工作的几点思考

　　（一）坚持立法与全面深化改革相适应，重大改革做到于法有据

　　一是立法项目的选择要与地方党委、政府的重要改革举措和重大工作布局相适应。“徒法不能自行”，唯有紧紧围绕党委和政府中心工作，立法先行，提前统筹谋划，才能以地方立法引领和推动法治政府建设。我市去年制定的《衡阳市南岳区综合管理条例》，今年列入立法计划的《衡阳市城市市容和环境卫生管理条例》和《衡阳市雨母山生态保护条例》等立法项目，都与市委、市政府大力打造全域旅游目标、推进文明城市创建，建设“五个新衡阳”的总体工作思路和布局高度契合。

　　二是立法事项要解决好老百姓关心关注的问题。法规草案和规章起草中要广泛深入调查研究，了解民意，深入听取和掌握社会各界关注的热点难点焦点问题，用法制手段去分析和解决这些问题。我市第一部地方性法规《衡阳市南岳区综合管理条例》，在政府起草、审查和审议过程中，先后组织召开座谈会5场，书面和座谈会形式征求意见7次，调研走访南岳区餐饮经营户和景区居民100余人，实地察看5次，网上公开征求意见2次，对2000余个对象开展了民意调查，查摆出景区管理、村民建房规范、执法体制建设等问题20余个，对法规草案修改易稿20余次，最终形成草案，报市政府常务会议审议。

　　三是注重立法项目规划和计划的培育。要科学制定立法规划和立法计划，与国家层面的法律和行政法规立法计划、省级立法计划相衔接。一方面区分轻重缓急，优先考虑改革需要的立法项目，另一方面，要与国家法律、行政法规、省级地方性法规保持协调、一致，不抵触、不重复上位法，做到“凡属重大改革都于法有据”，取得法律授权，遵循法律程序，确保在法治轨道上“革故鼎新”。

　　（二）坚持问题导向，突出地方政府立法特色

　　一是要将本市特有的地方性事务通过立法的方式进行规范。比如在《衡阳市城市市容和环境卫生管理条例（草案）》中，就突出对城市管理执法体制、乱丢乱扔、牛皮癣治理、车辆乱停乱放、餐厨垃圾管理等城市管理比较突出的问题进行了规范。目前正在筹备起草的《衡阳市雨母山生态保护条例》，重点着眼于雨母山区域的统一规划，对大气、水环境、历史文化古迹等方面的生态保护，打造衡阳本土生态绿肺，改善城市居住环境。

　　二是切实关注深化改革需要解决的重点问题。我市作为国务院32个试点之一、全省唯一试点城市，正在推行行政执法公示、执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核三项制度改革。为配合行政执法三项制度改革，在《衡阳市城市市容和环境卫生管理条例（草案）》的起草中关于城管执法方式、执法程序等问题作了一定的规定。

　　三是立法体例彰显地方特色。地方立法重点在于对上位法的实施和补充，在立法体例上，应当突出问题的解决。既要以实施性突出立法细化，因地制宜地解决上位法的适用问题；又要有一定的自主性，在上位法规定的权限、幅度范围内，形成地方经验，使立法工作真正反映衡阳实际，切实解决实际问题。

　　（三）整合资源，全面提升政府政府立法能力

　　一要积极苦练内功。加强立法能力培养，通过“请进来、走出去”的方式，加大立法培训学习力度，邀请省人大法工委、省政府法制办、知名专家学者教授等立法专家来衡授课，赴高等院校系统培训等方式，夯实法学素养，完善法制队伍结构，提升我市政府立法能力。

　　二是充分借助外力。一方面建立政府立法专家库，选好专家库成员，建立立法专家储备，充分发挥智库作用；另一方面注重立法的互动，鼓励支持草拟主体灵活多样，多层次、多形式起草文本。搭建立法参与平台，探索建立立法咨询与调研服务基地建设。

　　三是完善立法工作机制。注重立法的公众参与，把握好地方立法的几个关键性环节，如公众参与、专家论证、风险评估等，建立公众意见反馈机制。注意协调矛盾焦点与法的引领规范关系，充分考虑具有各种利益关系的部门之间分歧意见的焦点及协调情况，科学合理辩证对待。注重完善立法成本效益分析及立法后评估机制，定期对法规、规章实施情况进行专题调研、总结经验。